西方国家政府绩效管理的发展

　　从发展过程看，各国的政府绩效管理也经历了一个不断完善的过程。这里仅以英美两国的政府绩效管理为例来加以说明。

　　英国是绩效评估改革先驱。从1979年至1999年期间，英国政府对传统公共行政体制进行了一系列以新公共管理为主题的较为彻底的改革运动，主要以缩减政府管理范围、规模和提高政府效率为目标，并陆续出台了雷纳评审、部长管理信息系统、财政管理新方案、下一步行动、公民宪章以及竞争求质量等重大改革。尽管这些改革并没有被冠以绩效管理或绩效评估的名称，但其中内容基本都包含着绩效评估的做法。自1999年以来，英国政府在原有基础上，又进一步推动了政府绩效管理的发展。1999年，布莱尔政府提交给英国议会通过的《地方政府法案》赋予中央政府确定和发布地方政府都必须达到的绩效目标和标准，并通过“公共服务协议”(Public Service Agree?鄄ment，简称PSA)的形式评估地方政府是否达到其绩效目标和标准以及确定评估方式。对于地方政府来说，PSA是它们与中央政府之间通过协商谈判达成的、涉及其绩效管理目标的契约性法律文件。PSA确定的绩效目标分为2类：一类是国家PSA目标，一类是地方PSA目标。前者是所有签约者都必须在3年期限内达到的绩效管理目标;后者是根据各地方的具体情况自行制定的、必须在一定期限内(通常为2-3年)达到的绩效管理目标。这些目标通常涉及地方政府的公共服务职能，如财务、住房、交通、教育等。

　　美国的政府绩效管理发展也较为成熟。1993年，克林顿总统上任伊始，就在联邦政府实施了战略化的绩效评估模式，成立了国家绩效评审委员会，并由国会立法通过了《政府绩效与结果法》(The Government Performance and Results Act ，简称GPRA)，从而为美国联邦政府各部门实施政府绩效管理提供了法律实施依据。根据这部法律的要求，所有美国联邦政府机构都必须根据各自具体情况制定未来5年的战略规划、年度绩效计划和绩效报告等三份文件。通过这三份文件，将战略目标分解成年度目标和行动计划，并通过绩效评估对年度计划执行结果进行评价和报告。GPRA还试图通过把每年的财政拨款同工作绩效相联系的方式来解决绩效评估的激励问题。2002年，小布什就任总统后，又将绩效评估工具应用到联邦政府项目管理中，引入项目等级评估工具(Program Assessing Rating Tool———PART)。项目等级评估工具主要是用来对跨部门项目的绩效进行评估，从而在联邦政府范围内形成跨部门的项目绩效比较，促进联邦项目整体绩效水平的提高。奥巴马政府上台以后，又对原有的绩效管理模式进行重新调整。一是提出加强政府绩效管理的三项战略：①利用绩效信息来领导、学习和改善结果。部门领导设定少数优先考虑的目标，并且利用建设性的、以数据为基础的评审来促使组织实现目标。②为实现更好的结果与透明而持续、简明地进行绩效沟通。联邦政府坦诚地与公众交流政府项目设定的优先目标、面临的问题以及最新进展，解释过去发展的背后成因、过去行动的影响以及未来的计划。部门将增强其从经验和试验中学习的能力。③增强解决问题的网络。二是重新设置了绩效管理的流程。美国管理与预算局和各部门设立的绩效改善官一起设置了部门绩效管理流程：①每个部门设置3-8个高度优先排序的目标;②确定负责每一个目标的领导者;③制订行动计划;④季度更新;⑤数据驱动的绩效评审;⑥在绩效门户网站面向公众及时更新。

　　西方国家政府绩效管理的主要特点

　　在评估环境上，以新公共管理和政府再造运动为核心的行政改革为政府绩效管理的应用提供了广阔的空间。应该讲，政府绩效管理的广泛运用与西方国家倡导的以新公共管理和政府再造为理念的行政改革的大背景有着非常密切的关系。在传统行政模式下，尽管也或多或少地存在着一些绩效评估工具，但直至上世纪80年代以来，绩效管理才广泛在公共管理领域备受推崇。新公共管理和政府再造运动的兴起，使政府的结构功能都发生了很大的变化，突出表现在分权化管理、责任机制、结果导向、顾客为本等方面的特点。这种市场化的改革方向，一定程度上改变了原有官僚体制的固有特征，使政府运作更趋近于企业化。正是这种制度环境的变化，使绩效评估技术在公共部门得到广泛应用。

　　在评估的目的上，充分发挥绩效管理的多重功效。从发达国家的经验看，政府绩效管理的目的和功能具有多重性，绩效管理在推进政府战略执行、促进行政改革、改进内部管理、引导公民参与、提高公共服务质量等方面均发挥着积极的作用。但同时，西方国家的政府绩效管理模式又有很强的针对性，目的不同，采用的绩效管理模式往往也不同，因此政府绩效管理的模式呈现出多样性的特征，一般很少有依靠一种模式“包打天下”，解决所有问题的情况。

　　在评估主体上，强调评估主体的多元化和公民的广泛参与。发达国家政府绩效管理非常关注公众和政府机关工作人员的广泛参与，绩效评估已成为公众行政参与的有效渠道。从评估项目的选择到评估内容、指标、标准的选择与确定，到项目的实施过程的监督、绩效报告的公开透明等，都体现了广泛的参与性。在评估过程中有公民和服务对象的广泛参与，有政府机关内部自上而下的评估，也有社会评估机构对政府绩效的考核。如美国马克斯维尔公民与公共事务学院自1997年以来与美国《治理》杂志合作，每年对各州或市的政府绩效进行评估。

　　在评估程序上，强调评估程序的法制化。许多发达国家都以国家立法的形式，规定了严格的绩效管理程序和方法。1993年7月，美国颁布了《政府绩效与结果法》，规定联邦政府“每个机构应提交年度绩效计划和报告”，财政预算与政府绩效评估结果挂钩。英国1997年颁布的《地方政府法》也规定，地方政府必须实行最佳绩效评价制度，各部门每年都要进行绩效评估工作，要有专门的机构和人员及固定的程序。1997年澳大利亚议会通过了新的《公共服务法案》和《财务管理与责任法案》等法律，进一步完善政府部门绩效的责任管理机制，使结果导向的政府部门绩效评估机制进一步规范化和制度化。

　　在评估指标上，强调“结果导向”的绩效评估指标体系。“结果导向”是西方国家对过去在绩效评估中过分强调“投入指标”、“过程指标”以及“产出指标”的一种“纠偏”。“结果导向”强调政府绩效的衡量标准要以最终的服务效果和社会效益为导向。需要强调的是，“结果导向”本身并不排斥“过程”、“能力”等指标。在英美等发达国家的政府绩效评估指标体系的设计中，不仅关注政府组织履行职责的最终效果，而且也同时关注为取得最佳效果的创新能力、内部业务流程、行动计划等能力类和过程类指标。

　　在评估管理机构上，重视成立专门的评估组织。发达国家政府绩效评估一般成立专门的机构，具有组织性、统一性、规范性和强制性的特点，不仅便于与各方沟通和联系以收集各方信息，而且使得评估结果具有可靠性和权威性。还建立了专业绩效评估组织对各部门的绩效进行评估总结，有助于指导各个部门开展绩效评估工作。美国1993年为有效实施《政府绩效与结果法》，在联邦政府专门成立了国家绩效评审委员会(NPR)，而且在联邦国会下还设有总审计署(GAO，2004年改称为政府责任总署)，同时从国会层面上专司对政府绩效的评估工作。澳大利亚于1994年成立了政府服务评估筹划指导委员会，专门负责指导和监督政府服务绩效的评估工作。韩国同期也成立了由总统直接过问的经营诊断委员会，统一负责对各个政府部门绩效测评指标的开发，并对各部门及其工作进行评估，就政府机构的职能、机制、制度创新和机构设置提出相关建议。

　　在评估信息沟通上，注重信息技术应用和对绩效信息的管理。美国信息产业的发达为绩效管理在公共部门的运用提供了基本技术条件。NPR1993年提交的《运用信息技术改造政府》的报告以及《2002年电子政府法案》，为NPR获取客观、准确的绩效信息提供了有效的技术保障。奥巴马政府则在绩效信息系统的开放性和技术改进方面做了进一步的努力。英国则早在1980年就在环境部引入“部长管理信息系统”(MINIS)，充分利用信息技术手段为部长做出决策和评价下属提供了充分的事实依据。因此，加强和完善政府管理信息系统建设，可以为政府绩效管理的有效使用提供坚实的物质基础和强有力的数据支持。(作者系国家行政学院教授，全国政府绩效管理研究会常务理事)